正确贯彻实施新修订的行政复议法
推进新征程行政复议工作高质量发展
贺荣
（司法部党组书记、部长）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政复议工作。习近平总书记多次对行政复议工作作出重要指示，强调要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制；要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。习近平总书记的重要指示，为我们做好新时代新征程行政复议工作指明了方向，提供了根本遵循。党中央出台多个文件加强行政复议工作，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》，对构建统一、科学的行政复议体制作出部署；法治建设“一规划两纲要”对加强和改进行政复议等工作提出明确要求。新修订的行政复议法于2024年1月1日起施行，对司法行政机关履行行政复议职责、依法办理行政复议案件提出更高要求。各级司法行政机关要深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于行政复议工作的重要指示精神，落实党中央、国务院决策部署，在党委和政府领导下，抓好新修订行政复议法的贯彻实施，严格依法履行行政复议职责，提高行政复议办案质效，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，更好维护人民群众合法权益，服务扎实推进依法行政和深化诉源治理，促进法治中国建设，为中国式现代化行稳致远提供法治保障。
一、提高政治站位，切实增强做好新征程行政复议工作的责任感使命感紧迫感
党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，对以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴作出全面部署，强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化。当前，我们正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，行政争议更加复杂多样，迫切需要我们推进行政复议工作高质量发展，以高水平法治服务保障中国式现代化建设。各级司法行政机关要切实提高政治站位，深刻认识做好新时代新征程行政复议工作的重要意义，加快提高行政复议工作质效，努力建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度。
做好新征程行政复议工作是推进全面依法治国、加快建设法治政府的迫切需要。习近平总书记强调，要准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要率先取得突破，这对行政复议监督依法行政提出了新的更高要求。新征程上，行政复议工作要进一步发挥好层级监督的功能作用，有效纠治人民群众反映强烈的不作为、乱作为等问题，提高关系群众切身利益的重点领域执法质量，促进严格规范公正文明执法。要坚持问题导向，摒弃“就案论案”，善于通过个案办理发现依法行政中的共性问题，促进系统整治和源头规范，更好服务法治政府建设。
做好新征程行政复议工作是践行以人民为中心发展思想的必然要求。习近平总书记强调，要顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。行政复议是各级司法行政机关服务人民群众的重要窗口，是密切党和人民群众血肉联系的桥梁纽带。2022年以来，全国共办理社会保障、教育、医疗等民生领域行政复议案件10.3万件，解决了一大批人民群众急难愁盼问题，扎实践行了复议为民宗旨。行政复议案件背后是人民群众的安危冷暖，要着力践行以人民为中心的发展思想，把群众利益和期盼摆在行政复议工作的最高位置，进一步完善行政复议便民为民举措，以人民群众满不满意作为衡量办案成效的最高标准，在倾听诉求、化解纠纷、排忧解难方面做到知心、贴心、暖心，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
做好新征程行政复议工作是深化行政争议诉源治理、提升社会治理法治化水平的重要环节。习近平总书记强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。当前，各类社会矛盾纠纷多发易发，很多行政争议复杂性强、社会关注度高、化解难度大，要把促进诉源治理摆在更加重要的位置抓实抓细。各级司法行政机关要充分认识行政复议是低成本、高效率、宽口径的行政争议化解制度，结合当前社会治理的新形势新任务，切实发挥行政复议能够统筹各类行政资源、破解矛盾症结的显著优势，更好实质性化解行政争议，促进社会公平正义。要坚持和发展好新时代“枫桥经验”，进一步健全多元纠纷化解机制，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，做到应对在前、调处在前、解纷在前，有效预防和减少行政争议轻易成讼，提升社会治理法治化水平。
二、以贯彻实施新修订的行政复议法为契机，加快推进新征程行政复议工作高质量发展
新修订的行政复议法全方位完善了行政复议制度，为行政复议工作高质量发展提供了历史机遇。各级司法行政机关要切实抓好新修订行政复议法的贯彻实施，抓住机遇，乘势而上，努力实现行政复议办案水平、制度建设、队伍素质、工作保障的全面提升。
一是坚持正确政治方向。行政复议是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。新修订的行政复议法在总则中明确规定“行政复议工作坚持中国共产党的领导”，这是做好新征程行政复议工作的根本保证。各级司法行政机关要把牢正确政治方向，自觉把党的领导贯彻到行政复议工作全过程和各方面，把坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”落实到推进行政复议工作高质量发展的实际行动和工作成效上，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。着力提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，确保习近平总书记关于行政复议工作的重要指示精神和党中央决策部署不折不扣落实落细。胸怀“国之大者”，找准行政复议服务党和国家工作大局的结合点切入点，以高水平行政复议服务保障经济社会高质量发展。切实强化政治担当，增强政治敏锐性和政治鉴别力，在争议化解第一线依法稳妥处置矛盾纠纷，努力实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，全力维护国家安全和社会稳定。
二是切实履行行政复议职责。新修订的行政复议法优化行政复议管辖体制，明确除海关、金融、外汇等垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，由县级以上地方各级政府统一行使行政复议职责，行政复议案件集中到司法行政机关统一办理。同时，明确规定对于司法行政机关自身行政行为引发的行政争议，既可以向本级政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政机关申请。各级司法行政机关要办好本级政府的行政复议案件，在党委和政府领导下，严格落实行政复议管辖、申请、受理、审理、决定等各个环节的要求，不断提高政府行政复议案件的办理质量，充分体现各级政府对所属部门和下级政府依法行政的有效监督。要履行好司法行政机关自身的行政复议职责，严格依法办理下级司法行政机关引发的行政复议案件，促进各级司法行政机关提高依法行政水平。
三是依法受理行政复议案件。新修订的行政复议法进一步扩大受案范围，将行政协议、行政赔偿、行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争、政府信息公开、工伤认定5类案件明确纳入受案范围；进一步扩大行政复议前置范围，增加规定对当场作出的处罚决定、行政不作为、政府信息不予公开答复3类案件不服的，先申请行政复议，并明确法律、行政法规可以对复议前置作出规定；增加便利人民群众的新举措，如规定可以通过互联网渠道提交行政复议申请等。各级司法行政机关要准确把握行政复议法扩大受案范围和前置范围的规定，依法做好各类案件受理工作，增强行政复议分流行政争议效能，抓紧储备办理新类型案件的专业知识，提高办案能力。完善行政复议不予受理监督机制，对下级司法行政机关无正当理由不受理行政复议申请的，依法严肃纠正。研究制定易于辨识的行政复议标识，在司法所等基层一线设置便民窗口，用好互联网申请手段，完善为符合条件的申请人提供法律援助的具体办法，为人民群众提供便利。畅通涉企行政复议渠道，探索在企业密集的园区、街道等设置涉企行政复议服务点，加强申请受理工作，依法平等保护市场主体，助力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。
四是做好行政复议调解工作。调解是实质性化解行政争议的重要抓手。新修订的行政复议法明确规定，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律法规强制性规定的前提下，在行政复议申请、审理等各环节，对各类行政争议可以遵循合法、自愿原则开展调解；调解书一旦生效，即对当事人具有强制性约束力。这些规定使调解成为行政复议的一项重要工作方式，有利于实质性化解行政争议。各级司法行政机关要认真贯彻落实纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会精神，贯彻落实全国调解工作会议部署要求，准确把握新时代“枫桥经验”科学内涵和实践要求，做深做实行政复议调解，着力抓好行政争议多发、高发领域矛盾纠纷源头化解工作。准确理解新修订的行政复议法关于行政复议调解时依法中止案件审理的规定，建立行政复议案件全覆盖的调解台账，深入群众开展耐心细致的沟通疏导，确保能调尽调。健全调解方案制定机制，对涉案标的额较大、利益关系复杂的案件，采取提交行政复议委员会咨询论证、行政复议机构集体讨论等方式确定调解方案，提高调解质效。建立依法履责保护机制，鼓励支持行政复议人员依法公正开展调解。完善统筹协调机制，充分利用人民调解组织、律师、法律援助等资源，协调有关行政机关积极参与行政复议调解，解决好人民群众的利益诉求。加强调解能力建设，培育一批成绩突出、群众认可的行政复议调解品牌。
五是增强行政复议监督依法行政效能。新修订的行政复议法明确行政复议要监督和保障行政机关依法行使职权，细化纠错决定的适用情形，增设行政复议意见书、约谈、通报批评、决定抄告等机制，细化附带审查规范性文件程序，进一步丰富了行政复议监督依法行政的方式，有利于从源头上预防和减少行政争议。各级司法行政机关要加大个案监督力度，积极适用变更、撤销、确认违法、确认无效等纠错决定，纠正违法或者不当行政行为，促进行政机关树牢有权必有责、用权受监督、违法必追究的意识。用好行政复议意见书制度，开展意见书制发及落实情况检查，研究建立跟踪问效机制，做好监督依法行政“后半篇文章”。加强行政复议对规范性文件的附带审查工作，依法纠正不符合上位法规定的规范性文件，实现“办结一案、治理一片、规范一行”。
六是全面提升行政复议办案质效。办案质效是行政复议工作的生命线。新修订的行政复议法对行政复议受理程序、证据规则、审理模式作了全流程优化，规定提级管辖制度，明确上级行政复议机关根据需要可以审理下级行政复议机关的行政复议案件；专节规定证据规则，完善证据种类、举证责任、调查取证等规定；创新“繁简分流”审理模式，实行简案快办、繁案精办；规定除因当事人原因不能听取意见外，均应当以灵活方式听取当事人意见，在审理重大、疑难、复杂案件时应当组织听证；要求县级以上人民政府建立行政复议委员会；等等。这些规定对提升行政复议办案质效和公信力提出更高要求。各级司法行政机关要严格履行好新的办案程序，对简单案件积极适用简易程序，提高审理效率；在普通程序中依法开展听取意见、听证工作，增强案件审理的公开性和透明度，提高人民群众的法治获得感。加强质量管理，研究建立行政复议案卷评查、工作质量抽查等机制。落实行政复议法新设的指导性案例制度，健全完善指导性案例的发布程序和适用规则，统一办案标准。研究建好行政复议委员会，利用外脑为重大、疑难、复杂案件提出咨询意见，就重大事项和共性问题研究提出意见，促进行政复议全面提质增效。
七是着力加强行政复议队伍建设。建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬的高素质行政复议队伍，对于推进行政复议工作高质量发展至关重要。新修订的行政复议法实施后，司法行政机关办案数量预计会明显增加，将受理很多新型案件、适用不少新的工作程序，对专业素养、办案能力提出更高要求，同时对人员配备有硬性规定。各级司法行政机关要坚持以党的政治建设为统领，巩固深化主题教育成果，教育引导广大党员干部坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，筑牢政治忠诚。加强专业能力建设，积极开展业务培训、岗位练兵、技能比武等活动，抓好职前培训和在岗轮训，促进行政复议人员熟练掌握履职必备的法律知识和办案技能。建立业务专家制度，培养一批精通业务、经验丰富的专家型优秀人才，提高行政复议队伍专业化、职业化水平。在党委和政府领导下，配齐配强行政复议人员，着力解决一些地方和基层“案多人少”问题。健全人员考核管理机制，研究建立符合办案特点的激励保障机制，增强职业尊荣感，保持行政复议队伍稳定性。坚持以严的基调强化正风肃纪反腐，加强纪律作风建设，把严管厚爱的各项措施落实落细，锻造忠诚干净担当的过硬队伍。
三、加强统筹协调协作，形成深化行政争议诉源治理的工作合力
习近平总书记强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。行政复议、行政审判都肩负着化解行政争议的重要职责使命，根本目的都是维护人民群众合法权益。各级司法行政机关要加强与人民法院的沟通，实现理念对接、机制衔接、信息共享，共同答好诉源治理这一时代课题。一是树牢共建共治工作理念。逐步实现行政争议治理模式由事后处置向事前预防转型，跳出“一案一事”，把工作重心和力量更多放在前端规范和源头预防上，形成更强合力，在良性互动中发挥更大效能，共同将行政争议化解在小、化解在早。二是建立健全联动工作机制。积极采取联席会议、业务研讨、案例通报等方式，加强与人民法院的会商沟通，共同提高工作质效。稳步推进行政复议、行政审判信息化平台的相互连接，有序实现行政案件立案数、调解率、纠错率等业务数据和信息共享。三是做实做优行政复议“先防先治”。发挥行政复议及时、快捷化解行政争议作用，引导人民群众遇到行政争议，先通过行政复议渠道解决。建立联合调解机制，以各地矛盾纠纷化解中心为依托，充分利用各类调解资源化解行政争议。发现群体性、苗头性行政争议时，发挥好行政复议制度优势，及早稳妥处置，防范风险隐患。四是共同监督促进依法行政。加强行政案件纠错警示，会同人民法院就行政复议纠错、行政诉讼败诉案件发现的执法问题进行梳理分析，通过开展错案讲评、发布审理报告等方式，促进执法部门做精做细执法标准，防范执法风险。落实行政机关负责人参加听证、出庭应诉制度，共同促进“关键少数”提升依法行政的意识和能力。五是积极开展业务交流。与人民法院联合开展调研、座谈会商、同堂培训，深入研究行政争议高发、多发领域的重点法律问题，及时发布会议纪要、指导性文件、典型案例等，共同提高办案能力和实质性化解行政争议水平。
新征程上，司法行政机关要深入践行习近平法治思想，认真贯彻实施新修订的行政复议法，务实担当，真抓实干，加快推进行政复议工作高质量发展，努力为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出更大贡献。
（本文根据贺荣同志2023年11月7日在首届全国行政审判行政复议工作同堂培训班上的授课内容修改）
来源：《中国法治》杂志2024年第1期
